2012.06.19【公正报，第44期，p. 8-9】民联应推动国营电台“公共化”
【庄迪澎】虽然电视和电台的娱乐性色彩要比新闻媒体的色彩浓郁，但是论触达能力，广电媒体却是最为大众化的媒体；原因不外乎：（一）相对于印刷媒体和互联网的渗透力局限，广电媒体更加无远弗届，穷乡僻壤普遍上都能收看和收听电视和电台节目；（二）阅听人无需太高的识字能力（literacy）也能接收电视和电台的讯息；（三）相对于付费订报，使用广电媒体的成本较低（付费的有线电视或卫星电视例外）。
正是由于广电媒体的影响层面深而广，电视和电台也是迄今为止最受严格管制的媒体类别，以致相对于印刷媒体和互联网媒体，广电媒体的内容最为“保守”和同质化，产业生态则最为单元化。无论前者或后者，成因不外乎：（一）政府牢控经营电视和电台的执照，“非我族类”根本无法获得此“特权”；（二）经营广电媒体所需资金庞大，非人人皆有此财力；即使有此财力，鉴于经营执照随时可能被撤销，“非我族类”恐怕也不敢犯险投资。
“所需资金庞大而非民间所能承担”是许多国家在建国初期就独占某些重要产业的合法理由，例如水供、能源及电讯服务等公用事业，投入经费庞大、业务涵盖面极广，往往只有国家才有足够的财力、人力，以及民间企业所缺乏的政策工具加以建设和经营。马来西亚并无例外，乃至广播事业之创建和发展，亦是由国家机关独挑大梁及独占合法经营权，过后再经由所谓的“自由化”政策允许私营广电企业之设立。
我国在1957年独立之前已有无线广播（电台）系统，其主要职能是保障与宣扬英国殖民地政府的管辖权，以及培养人民对殖民地政府的效忠；独立后，广播系统直接移交给联盟政府。当时，广播系统就已是以政府部门的形式设立，归新闻部（Ministry of Information）管辖，称为马来西亚电台与电视台（Radio Television Malaysia，RTM）。新闻部在1963年组织电视部（Television Department）与广播部（Radio Department），第一个电视频道（RTM1）在1963年12月28日启播，第二个电视频道（RTM2）则于1969年11月启播。
马来西亚电台与电视台虽美其名为“国营”，但从一开始就被当做行政部门的其中一个单位，政府甚至为其订立了五项明确方向：（一）深入解释且尽可能广泛涵盖政府的政策与计划，以确保公众有最高程度的了解。（二）激发公众的兴趣与意见，以便符合政府所要求的改变。（三）协助培养公民意识，以及推动马来西亚艺术与文化的发展。（四）提供适当的通俗教育、基本资讯与娱乐。（五）经由使用国语协助多族群社会的国家整合。
显然，政府从一开始就把国营电视台和电台当做政策宣传机器。这种立场有其历史背景，亚非拉殖民地国家在1950-1960年代期间纷纷独立，它们无不致力於追求建国富强之道，而经济发展几乎成了国家建设与发展的同义词，美国的主流传播学者则主张后殖民国家的媒体应为国家所用，成为宣传国家发展政策的喉舌，以利国家发展。
自1963年至1984年的21年里，国人只能观看两个国营电视频道；直到1981年上任的第四任首相马哈迪在1983年推动私营化政策（privatization），将许多公用事业与国营企业私有化，包括允许私营企业投资设立第一家私营无线电视台――第三电视（TV3）之后，新闻部独占广电经营权的局面才打破。
第三电视在1984年3月1日启播之后，就与RTM展开了收视率和广告收益的竞争；第三电视启播十年之后，政府陆续批准其他业者进场，更使电视产业形成多角战局面。经过几年的激烈竞争、兼并、淘汰之后，无线电视产业业已形成首要媒体集团（Media Prima）独占四个电视频道（TV3、ntv7、8tv、TV9）之局面。若以我国党国不分之政治现实而言，私营无线电视台实际上仍为国家机关所控制；所谓广电媒体自由化（liberalisation）措施，并没有令广电媒体从执政党的魔掌中解放。
因此，我国广电媒体的现实就是：
（一）国营广电媒体早已偏离宣传、解说政策之目标，更别说促进政策讨论，进而改善政策了。“国营”沦为“党营”，成为巫统的喉舌更甚于公家喉舌，为巫统的政治利益服务更甚于为国家的利益效力。在野党从政者、公民团体代表，以及非顺从官方论述的学者，几乎都被剥夺了近用国营广电媒体表达意见的权利；新闻部相关单位甚至公然发出不得邀约异议分子上节目之指示。对于民间疾呼在大选期间应让朝野候选人皆有平等近用国营广电媒体，政府摆出一幅“施舍与否在于我”的姿态。
（二）私营广电媒体虽美其名“私营”，但作为巫统的党营企业，它们为执政党背书之作却也比比皆是，其中尤其为人所诟病者，当属第三电视了。同时，作为巫统的营利企业，私营广电媒体一如其他国家的商业广电媒体，以追逐更高的收视率以换取更高的广告收益为主要目标，结果就是持续大量播映影剧、娱乐、商业、体育等能拉台收视率及吸引高购买力中产阶级观众的节目，日趋同质化；晚近，另有学者指出，私营电视台与唯一的卫星电视竞争的结果就是竞相抄袭欧美流行的选秀和竞猜节目，如《百万富翁》（Who Wants to Be a Millionaire?）、《幸运轮》（Wheel of Fortune）、《幸存者》（Survivor）及《美国偶像》（American Idol）等。反之，攸关社会公益、边缘社群、弱势群体等知性节目，则成为可有可无的点缀。
要突破前述舆论打压和商业化内容大行其道之困境，其中一个可从长计议之道，乃推动国营广电媒体公共化，以公共广电服务（public service broadcasting）之定位取代国营／政府服务之定位【参阅副文（一）】。这不仅是民间团体应该期许之事，也是打着改革旗号而获得选民支持的民联应有之政策想象。
将RTM公共化，其经费仍然由政府挹注，但其治理与决策过程则与政府壁垒分明，不受新闻部等政府单位指挥，同时又不以营利为经营目的。换言之，它免于政府的政治干预，亦避免商业利益之牵绊，其使命不是宣传政府政策，而是赋予普罗大众尤其是弱势群体传播公民权，让公众更能参与政策辩论，以及提出他们长年来为商业媒体所忽视之困境与主张。此外，对于制播提升公民教育之节目，它亦责无旁贷。
作为一个不受政府干预的公共广电媒体，其管理层领衔人物不应由新闻部官员担任；反之，应设立一个妥善设计的独立机制，让利益相关者（例如新闻专业组织、倡导新闻自由的公民团体等）参与提名与推举。作为一个法定单位，它应向国会负责，但国会应避免干预此公共广电媒体之运作。
RTM转型为公共广电媒体，不可能一蹴而成，它是一个有待各界共同努力的目标。吾人亦不能天真的以为，RTM一经转型为公共广电媒体，理想中的桃花源马上就出现了。反之，即使RTM有朝一日“公共化”了，转型初期也极可能是一个积习依旧的过渡时期，毕竟经过官僚体系的长期熏陶，执事者的思维和行使风格恐怕尚存官僚遗风；而且，整体媒体环境是否已然开放、法规是否松绑，以及从政者的民主素养，势必影响公共广电媒体之作为。
不过，“千里之行，始于足下”，RTM有了转型的第一步，即便转型初期表现可能未如预期，但也唯有踏出了这一步，摸着石头过河，始有可能在未来建立起相对完善、专业及可欲的公共广电体系。
副文（一）公共广电服务（Public Service Broadcasting）
“公共广电服务”之概念1980年代初期由英国广电审议组（Broadcasting Review Unit）提出吗，其常为人引用之原则为：（一）容许公众普遍近用之服务；（二）内容涵盖各个阶层，呈现社会生活样貌；（三）为少数族群提供服务，特别是身心障碍或社经弱势者；（四）为公共领域服务，独立自主，不受政、商、或特定利益所干预；（五）以教育公众为己任；（六）提供观众优质节目，鼓励内容品质创新与提升；（七）保障并尊重创作自由。
世界广播与电视会议（World Radio and Television Council）在2002年重申公共广电服务的三项基本原则为：（一）普遍性－每位社会成员皆能近用并欣赏其内容；（二）多样性－应在节目类型、目标阅听众及内容三方面呈现多样性；（三）独立性－应成为排除政、商力量介入的公民论坛。另加第四项原则为差异性，即公广服务应致力于创新，产制出与其他广电相较后具有差异性、辨识度的内容。
虽然公共广播服务之定义因时因地而修订，但其普遍服务、公共论坛角色、多元多样服务等功能历久弥新未曾稍减。《公共广电法范例》（Model Public Service Broadcasting Law）点出机构安排关键议题：
（一）定位宣示：这是“取之于公众、用之于公众、由公众所治理”的广电机构。
（二）经费模式：依各国状况及公广机构在广电环境之地位，可有执照费、政府经费、广告收入以及混合等模式。其中，由于政府经费有政治力量挟经费以干预节目内容、组织运作之虞，因此执照费之独立、稳定以及与公民付费支持公广机构所建立的直接联繫关係，使其成为较理想的公广经费模式。
（三）公众治理：由公民社会代表组成治理机制，一如企业股东代表组成之董事会，决定管理团队之领导者及所有内容之负责人（即总经理或执行长），确保公广机构日常运作符合期待；另应由专业人士组成监督机制，确保公共经费之有效运用及其运作之透明公开。
（四）管理：公共广电机构管理运作有双元特征：在“市场高度竞争”环境中的“公共服务”。管理团队其领导者，是既具企业管理专才的执行长，亦为机构所有内容产出负责的总编辑。
资料来源：公共电视策略研发部（2007）。《追求共好：新世纪全球公共广电服务》。台北：财团法人公共电视文化事业基金会。