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内政部长开铡 • 报纸乖乖听话 《1984年印刷机与出版法令》

2014.05.15【火箭报,页9】浅谈媒体法规(二):内政部长开铡•报纸乖乖听话  《1984年印刷机与出版法令》(上)

【庄迪澎】《1984年印刷机与出版法令》(Printing Presses and Publications Act 1984)是用于管制报纸和杂志出版活动的主要法规。晚近案例是英文新闻周刊《热点》(The Heat)在2013年11月23-29日刊摘引国会公布的材料,以封面头条报道《全民关注大手笔首相纳吉》,结果遭内政部吊销出版准证一个月。

立法背景

早在1939年,海峡殖民地就已订立出版准证制来抑制日军的宣传活动。1948年,英殖民政府宣布紧急状态作为打击马共的战略时,也制订了《1948年印刷机法令》(Printing Presses Ordinance 1948),独立后辗转修订为《1984年印刷机与出版法令》。往后的两次重大修订,是由第四任首相马哈迪在1984年及1987年提呈,扩大了内政部长的权限,以致法院也无权推翻他的行政命令。

法条要点

《1984年印刷机与出版法令》管制事项包括:印刷机执照、出版准证、“不受欢迎出版物”和“不实新闻”。本期只谈前两项,下一期再讨论后两项。

(一)管制印刷机执照:第3(1)条款首先说明,未经内政部发给印刷机执照,任何人均不可拥有和使用印刷机。第3(3)条款阐明,内政部长可发出执照给任何人在执照所注明的时限内保有和使用印刷机,而他可随时撤销或按照他所欲的时限暂时吊销上述执照。

第3(4)条款规定了,无执照拥有印刷机或违反执照列明的条件,均属违法,最高刑罚是监禁三年或罚款马币二万令吉,或两者兼施;第10条款规定缴付的保证金也将没收。而且,第3(5)条款阐明,即使无人因非法拥有和使用印刷机而被起诉或被定罪,被缴获的印刷机仍得根据第19条款所规定,由法院裁定充公。

拥有印刷机执照并不表示可随心所欲印制任何文件和书刊,因为第4(1)条款规定,无论使用自己的印刷机或允许他人使用其印刷机印制含有下列成分的文件或出版物--(1) 猥亵或伤风败俗和(2) 煽动对人或财产使用暴力、怂恿别人违法或违抗合法命令,以致妨害或可能妨害治安,或产生恶意、敌意、憎恨、不调和或不团结的情绪--均属违法,最高刑罚是监禁三年监禁或罚款马币二万令吉,或两者兼施。法院也必须充公案中的印刷机。

(二)管制报刊出版准证:第5条款首先说明,未经内政部长发给出版准证,或出版准证已被撤销或暂时吊销,任何人均不可在马来西亚印制、进口、出版、销售或发行任何报纸(无论是在我国或新加坡印制),否则均属违法,最高刑罚是监禁三年或罚款马币二万令吉,或两者兼施。

第6条款明确授予内政部长批准出版准证和制订出版准证的附带条件。第6(1)条款阐明,内政部长可发准证给任何人在马来西亚印刷和出版报纸,以及让新加坡报纸的业主将报纸进口到马来西亚售卖、流通或销售,但第6(2)条款接着说明,内政部长可随时撤销或暂时吊销这些准证。

第6(3)条款进一步阐明,部长可在出版准证里加注以下条件:新加坡报纸的业主应在马来西亚设立营业处或委任一名有权代表业主收受任何通知或法律程序的人,并向部长提呈此人之姓名和地址,以及遵照部长可能指示的方式刊登出来。

不过,必须注意的是,第13条款阐明了内政部长可随时撤销或暂时吊销执照/准证的各种情况:

第13(1)条款:使用印刷机印制危害公共秩序或国家安全的出版物,或报纸刊登危害公共秩序或国家安全的内容。

第13(2)条款――未经内政部长允许,将执照或准证转让给他人。

第13(3)条款――执照或准证持有人逝世、无能、破产,或持有执照或准证的公司清盘而另一个接收人或经理人受委该公司的业务,或者部长认为不转让执照或准证是不公平的,他可批准转让执照或准证。

法条弊端

本法备受诟病之处,先是它导致办报成了一种“特权”--执政党、其朋党或内政部长认定“会听话”的业者始能获得出版准证,而在野党党报和独立的异议刊物等往往无法获得出版准证,晚近例子是新闻网站《当今大马》和FZ.com意欲出版纸本报纸,迄今皆未能如愿。

此外,由于内政部长有权随时撤销或吊销出版准证,每每有争议性课题浮现时,内政部官员把总编辑请去“喝咖啡”之后,报社就听从指示低调处理相关新闻,甚至完全消音。

瞩目案例

民权组织国民醒觉运动(Aliaran Kesedaran Negara)曾在1983年11月13日申请准证出版马来文版《激流月刊》,在1984年3月17日遭内政部否决后,向国家元首上诉亦无回音。它在1986年11月12日再次申请准证出版马来文双周刊《激流呼声》(Seruan Aliran),1987年4月27日再遭内政部否决。

由于1984年修订案废除了向国家元首上诉的条款,国民醒觉运动径向法院申请庭令(certiorari)推翻内政部长的书面决定,并要求法院发出书面训令(mandamus),指示内政部长在30天内聆听国民醒觉运动的陈情及下定案。高等法院在1987年9月4日批准了国民醒觉运动的申请。

此案过后,马哈迪政府在1987年12月3日及4日提呈1987年修订案,增订了第12(1)条款“执照或执照的有效期为一年”、第12(2)条款“内政部长有绝对审核权(absolute discretion)否决印刷机执照或出版准证的申请”,以及第13A(1)条款“法院不能以任何理由质询内政部长根据此法令所做的任何决定”。

纳吉政府在2012年4月19日提呈2012年修订案,废除一年有效期的规定、“绝对审核权”一词及“法院不能以任何理由质询内政部长根据此法令所做的任何决定”的句子--业者再也不必每年重新申请执照/准证,而且部长的决定不再豁免于法院的司法复核。不过,此举对新闻自由几无助益,因为内政部长仍然掌握撤销执照/准证的生杀大权。

2014.07.15【火箭报,页11】浅谈媒体法规(三):检方任意诠释•异议分子遭殃  《1984年印刷机与出版法令》(下)

【庄迪澎】《火箭报》2014年5月15日刊的媒体识读栏介绍了《1984年印刷机与出版法令》管制的其中两项事务:印刷机执照、出版准证;本期讨论另外两项:(一)管制“不受欢迎出版物”和(二)管制“不实新闻”。

法条要点

(一)管制“不受欢迎出版物”:管制“不受欢迎出版物”(undesirable publications)是马哈迪在1987年修订《印刷机与出版法令》时加入的新条款,即第四部分(Part IV)第七条款。

第7(1)条款授权内政部长,只要他认定任何出版物的内容,不管是文章、漫画、照片、报告、影音等会损害公共秩序、道德、国家安全、我国与邻国邦交,或抵触国家利益,即可查禁这类“不受欢迎出版物”。

第7(2)条款进一步阐明,假使这类“不受欢迎出版物”是在外国产制,内政部长可禁止它们进口到我国;倘若是期刊,过期或未来刊期皆可禁止进口。

“不受欢迎出版物”一经查禁之后,任何人皆不得持有。第8(1)条款阐明,任何人在没有合法理由的情况下持有已被查禁的出版物,均属违法,最高刑罚是罚款五千令吉。

第8(2)条款则是处罚印刷、出版、进口、分销已查禁出版物的人,罪名成立可判处的最高刑罚是监禁三年,或罚款两万元,或两者兼施。

虽然第7(2)条款已授权内政部长禁止“不受欢迎出版物”进口到我国,但第9条款又重审了“不受欢迎出版物可被拒绝进口”(Undesirable publication may be refused importation)。

第9(1)条款是授权内政部长拒绝让上述“不受欢迎出版物”进口、将它们扣押或退回给寄件人。不过,第9(2)条款又阐明,假使内政部长认为相关出版物中令人反感的内容经过涂抹、删除、清除或移除后,情况令他满意,他可允许该出版物进口或交付。

同样是新增的9A条款则授权获得授权的资深官员在怀疑任何出版物含有影音等会损害公共秩序、道德、国家安全、我国与邻国邦交,或抵触国家利益的内容时,可扣押这些出版物不予交付,以等待内政部长发落。

(二)管制“不实新闻”:1987年新增的另一项特殊条款,就是管制“不实新闻”(false news)的第8A条款了。第8A(1)条款阐明,凡是任何出版物恶意刊登“不实新闻”,该出版物的承印商、出版人、编辑及作者皆可被追究法律责任,罪成可判处的最高刑罚是监禁三年或罚款二万令吉,或两者兼施。

第 8A(2)条款里阐明:所谓“恶意”(malice),是推定无证据显示被告在新闻出版之前已采取合理步骤查证新闻的真实性,就当做是恶意刊出该不实之新闻。

不过,第8A(3)条款提供了一项所谓的“保护”措施,即未经总检察署的书面同意,不得以此条款起诉。

第8B条款阐明,任何人若因任何出版物之内容而被判处罪名成立,经总检察署提出申请,法院可禁止该出版物不超过六个月。

第8C(1)及(2)条款分别阐明,法院审理相关案件期间及案件上诉期间,法院可谕令该出版物暂停出版。

第8C(3)条款阐明,任何人若违反第8C条款,罪成可判处的最高刑罚是监禁两年或罚款一万令吉,或两者兼施。

法条弊端

不论是管制“不受欢迎出版物”或管制“不实新闻”条款,它们的主要弊端就是:(一)判定出版物的内容是否损害公共秩序、道德、国家安全、我国与邻国邦交等,界线模糊,可说是操之于内政部官员手上;(二)管制“不实新闻”条款极易被滥用来对付印刷媒体,毕竟许多政治新闻乃源自匿名消息来源,而且政治事态瞬息万变,今天见报时可能是事实,明天也许就变成不实了。

瞩目案例

管制“不受欢迎出版物”条款方面,阿都拉巴达威和纳吉两任首相任内都有瞩目案例。

(一)2006年,发生了国内报纸转载丹麦报纸的“亵渎伊斯兰先知漫画”事件后,内政部除了向几家报社开罚,当时兼任国安部长(现在的内政部)的阿都拉也宣布援引《1984年印刷机与出版法令》第7(1)条款制订《2006年印刷机与出版(管制不受欢迎出版物)条例》,全面禁止印刷、入口、生产、出版、流传、发行或拥有会损害公共秩序、安全或可能惊动公众思想或损害国家利益的出版物。

(二)2008年3月8日大选前夕,当期的《时代》周刊 (Time)刊登了一篇专文《选票定位》(Poll Positioning)批评阿都拉的政绩、其私生活和其夫人的打扮等“敏感内容”,结果代理商遭内政部勒令抽出此文。

(三)纳吉出任首相之后,净选盟2.0大集会在2011年7月9日举行,7月16日发行的《经济学人》(The Economist)刊登了一篇评述此大集会的文章,结果内政部勒令代理商将其中三段文字涂黑。

至于“不实新闻”条款,则有两个较为瞩目的案例。

(一)1995年时任马六甲市区国会议员的林冠英,因处理轰动一时的“15岁马来少女疑遭马六甲首席部长性侵事件”期间,在巡回讲座会的传单印上“罪犯逍遥法外,受害人遭监禁”(Criminal Free, Victim Imprisoned)的字眼,同年3月17日被捕及被起诉发表“不实新闻”罪,最终联邦法院于1998年8月25日维持上诉庭的监禁18个月的判决。林冠英之所以被提控发表“不实新闻”,是因为案中少女是被扣留(ditahan)在收容所,而不是如传单所写的“被监禁”(dipenjarakan或imprisoned)。

(二)1995年也发生另一案例,时任妇女力量组织(Tenaganita)执行主任艾琳(Irene Fernandez,1946-2014)发表了《外藉劳工在扣留中心遭遇虐待、折磨及不人道对待》备忘录,揭露非法外劳在政府扣留中心内惨遭毒打、性侵、营养不良、脱水及不获就医等不人道待遇,结果遭警方援此条款起诉。推事庭在2003年判她罪名成立,入狱12个月,但吉隆坡高等法院在2008年11月24日判她无罪。

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