制订补助政策，促进媒体多样性

2012.08.14【公正报，第48期，p. 8-9】制订补助政策，促进媒体多样性

【庄迪澎】多年来，由于管制媒体的严刑峻法效力昭著，连带使得我们把注意力投注在执政党如何压缩新闻自由空间，以及媒体操控造成的舆论同质化现象。在野党、维权组织、学者和评论人，亦投入不少心力倡导新闻自由理念和为媒体松绑而抗争。

与此同时，吾人相对忽略了市场因素和商业化历程，对于造成媒体内容的同质化，威力不逊于政治因素的影响。诚如我曾在本栏发表《民联应推动国营电台“公共化” 》（2012年6月19日，第44期）一文里指出，本地传播学者观察到，自从国阵政府在1983年实施广电媒体自由化（liberalisation）措施迄今，并没有促使电视内容更加多元，反而由于以追逐收视率以换取广告收益，造成电视台持续大量播映影剧、娱乐、商业、体育等节目，日趋同质化，晚近则竞相抄袭欧美流行的选秀和竞猜节目。

市场机制排挤冷门节目

商业化导致同质化的另一面，就是攸关社会公益、边缘社群、弱势群体等知性节目，产量不足，成为可有可无的点缀。是以，我们经常在网络上看到有阅听人抱怨，本地电台充斥着流行歌曲、置入行销的商业节目，以及DJ的一堆废话，严缺古典音乐、益智节目，或是诸如爱FM电台DJ吉安的“安全考古地带”和“乡音考古”这类叫好却未必叫座（收听率）的节目。

这是因为，商业媒体是以收视（听）率和销量这类市场调查来测量阅听人的偏好，进而投入较多的资源产制他们认为可以满足或迎合阅听人偏好的内容，拉台收视（听）率和销量，以换取更可观的广告收益。尽管学界早已对这类市场调查的效度提出质疑，但是传播业者（包括媒体和广告公司）始终将这类市场调查奉为圭臬。此一商业现实，造成业者认定的“冷门”内容进一步遭到排挤，而对这些冷门节目有所偏好的阅听人，其需求无法得到满足。

国阵政府长年从严管制媒体，也是造成主流媒体充斥商业性质和软性内容的主因之一。为了避开“地雷”，主流媒体选择了“安全区”，因此尖锐的政治评论或异见，几乎无法在主流媒体出现。虽说有志者可以另辟蹊径，出版独立书刊丰富舆论市场，但是除了出版准证“千金难求”之外，出版成本高昂，倘若没有足够的销量，委实难以永续经营。加之以一般分销商碍于政治恐惧，不愿意冒险代理可能“得罪”政府的媒体，导致这些另类媒体不易向全国各地发行。

因此，过去十多年来，我国虽然曾先后出现一些政论杂志（Ahmad Lutfi Othman是其中的佼佼者），却也总是昙花一现。历史悠久的民权组织国民醒觉运动（Aliran Kesedaran Negara）的旗舰刊物――1980年创刊、出版超过30年的英文《激流月刊》（Aliran Monthly），订户约有五千个，晚近也因销量下跌而蒙受亏损，去年不得不宣布停止在报摊发售，只接受邮购和网购，且预计在2013年杪或2014年改为网络版。（《激流月刊》马来文版曾历经艰辛的司法抗争，在1990年获得出版准证，但发行没几年就因销量欠佳而停刊了。）

异议媒体生产不足

无论是艺术类媒体、政论类媒体，或是其他“异议”媒体的生产不足，是一种市场失灵的结果，不应以各别媒体生产者“经营不善”、“行销策略欠佳”或“物竞天择，适者生存”等市场导向的语言与思维加以简化和小觑。从更宽广的脉络检视，此现象既攸关媒体多样性，亦攸关社会成员的传播权；毕竟，这类媒体之生产不足，势将造成社会成员既无法近用他们所欲的资讯，亦未能享有足够的平台表达、传播相关的资讯【参阅副文（一）】。

市场机制显然无法回应前述的媒体／内容生产不足之困境，吾人应该探索的是政策回应如何能弥补这个市场失灵现象。民主化诉求不应仅仅将视野锁定在法规松绑，亦应拟定相应的政策促进而不仅是保障媒体多样性和多元舆论；诚如加拿大传播学者Robert A. Hackett认为，媒体改革是民主改革的优先工作，因为没有负责独立、追求公共利益的新闻业，其他领域（例如人权、环境、劳工、社会服务、医疗、教育或赋税政策）的民主改革将会事倍功半（注1）。

处理市场失灵的其中一个可考虑的政策，是制订可行机制，补助另类媒体，维持另类媒体之存活。在挪威、芬兰、瑞典、荷兰、法国、奥地利、美国、韩国，乃至邻近的台湾，皆有方式各异的报业／新闻业补助政策【参阅副文（二）】。在我国，主流媒体从广电到报业，几由庞大财团巨兽垄断，盈利以亿元计，无补助之必要；但先天不足的另类媒体，确实亟需公共资源之补助。英文新闻网站《The Nut Graph》只经营了两年就在2010年宣布资金耗尽而解散团队，转型为每周更新一次的评论网站、中文新闻网站《风云时报》经营了22个月之后在2011年宣布停刊，以及《独立新闻在线》在今年8月2日宣布将在国庆日停刊，说明了补助另类或异议媒体，以利媒体多样性、多元舆论及保障公民传播权，乃当务之急。

以国家资源补助另类媒体固然暗藏“收编”危机，但这并非补助之唯一结果。除了取决于吾人能否提升执政党和从政者的民主素养之外，更应该制订一套完善的补助政策，包括拟定明确的补助原则与方针，阐明符合补助之条件为何、成立独立的非党派甄选委员会，以及公开甄选意见和决策过程之讯息等等，以保障国家资源确实用于促进媒体多样性，而非“收编”

过去也许是由于吾人不敢奢望会有“政权轮替”的一天（至少在2008年大选之前，情况应是如此），同时不相信国阵政府会有推动民主化政策的诚意与决心，我们似乎缺乏了对传播和媒体政策的想象。然而，随着民联在2008年大选大有斩获之后，展现了“准执政党”的雄心壮志，吾人应有政策期许，提出政策刍议，集思广益，责成有利于我国媒体良善发展的政策。打着“改革”旗号的民联，亦应有大刀阔斧促进民主化之政治意志，推动异议媒体百花齐放。

副文（一）：传播权（The Right to Communicate）

1969年，时任联合国驻纽约新闻办公室广播与视觉组主任的法国学者达尔西（Jean D’Arcy），在他发表的论文《直播卫星与人的传播权》（Direct Broadcast Satellites and the Right of Man to Communicate）里提出，总有一天，1948年《世界人权宣言》第19条所阐述的言论自由权得涵盖一项更重要及更全面的权利，就是人的传播权。

他之所以提出传播权，乃有感于苏联和美国先后于1957年和1958年发射人造卫星之后，将人类带入直播卫星广播的时代，国家主权和通讯管制策略都面临严重挑战，且经济和科技发展较落后的开发中和低度开发国家，其传播行为与可能性势必受到极大的限制乃至剥夺。

处于这种新的传播格局，传统的各种人权项目如新闻自由、言论自由或资讯权消极性权利，都无法保障进入卫星通讯科技时代的传播问题，因此务必提出新的权利，以保障人们的新型态传播。作为新权利的传播权，并非取代旧的权利，而是加以补足。

联合国教科文组织在1980年与国际传播学会（International Institute of Communications）成立工作小组，就传播权之概念达成共识，主张将传播权视为一个意在促进传播与资讯相关权利之形成的独立概念，并且具体描述传播权为：“人人有传播权。传播为一基本的社会过程，其使得个人或社群能交换资讯及意见。传播为一个基本人类需求，及所有社会组织的基础。传播权属于个人及社群。”

总体而言，传播权概念可归纳为四种：（一）传播活动是人类与生而俱来的本能，仰赖传播行为而生存及发展，因此传播权应是人类的基本权益之一。（二）传播权不仅是个人的自然权利，同时也应是公民的社会权利。（三）传播权不仅有利于个人个性的发展与完善，更有助于促进社会的发展，同时也促使人类的传播手段更好地发挥其功能。（四）传播权可以包含迄今为止人类已享有的所有社会性权利概念内容，例如知情权、近用权，以及言论自由、新闻自由、通讯自由等概念。

副文（二）：他山之石－欧美国家补助新闻业概况

台湾学者罗世宏及胡元辉指出，北欧和南欧多国政府的报业补助政策行之有年，其中芬兰、丹麦、德国、荷兰、意大利及瑞典等国，为了维持报纸市场的多样性，对经济弱势报纸或具特定意义的报纸，执行积极保护政策。各国政府既有的报业／新闻业补助政策，简介如下：

各国政府既有的报业／新闻业补助政策

国家 补助方式		挪威	芬兰	瑞典	荷兰	台湾	法国	奥地利	美国	韩国
直接补助	选择补助	•国家广告 •生产补助 •补助少数族群报纸 •特定补助 •补助报业办公室 •补助国家舆论报 •训练记者与报业研究之补助	•市议会补助 •国会补助	•生产会补助 •特别补助	•向广电业者征收特别税补助 •报纸广告补助 •设置报业基金 •短期补助	•政府补助公告广告与融资贷款	•补助第二大报 •特定补助	•特别补助 •资助新闻人才培训与报业研究	•生产补助 •特别补助	•新闻发展基金
	普遍补助	•发行补助	•发行补助	•联合家户寄送补助
间接补助	选择补助			•政党补助资金				•广告税减免	•弱势报业排除于反企业联合法的规定中 •智慧财产权 •成立国家新闻协会 •免除营业税 •免除于最低工资与失业规定
	普遍补助	•免除货物增值税	•邮寄补助	•邮寄补助		•免征营业税 •享有采访新闻与收集资料便利	•邮寄补助 •进口税优惠 •补助年满18岁青年免费订阅报纸一年	•营业税减免 •邮寄补助	•加强对于广播电视的管制
说明：（1）直接补助：指直接提供资金的补助方式；（2）间接补助：非直接给予资金的补助方式；（3）选择性补助：须符合特定条件才给予补助；（4）普遍补助：在符合广义的指导方针下均可获得补助。

资料来源：罗世宏、胡元辉（2010）。《新闻业的危机与重建：全球经验与台湾省思》。台北：新头壳。页69-70。

注1：转引自罗世宏、胡元辉（2010）。《新闻业的危机与重建：全球经验与台湾省思》。台北：新头壳。页66。